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成果推荐 | 我国农业保险高质量发展的对策建议
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发布日期:2019-11-28

摘要

2018年,我国农业保险市场在持续保持高增长、政策地位更受重视、补贴品种继续增加、保障程度不断提高、各种创新层出不穷的同时也存在协同推进效率不高、政策目标不明确、市场主体行为偏差、县级财政拖欠补贴、主产区补贴负担较重及保险公司面临大灾风险威胁等问题。对此,本文提出对策建议,以期能促进农业保险高质量发展,更好地助力乡村振兴战略实施。

成立专门统一的农险管理机构

目前,我国农业保险由财政部、银保监会和农业衣村部等十几个部门“协同推进”,缺乏一个专门负责农业保险顶层设计和监督管理的“总负责人”,导致农业保险管理相对粗放,运行效率不高。因此,亟需在中央层面成立一个类似美国农业风险管理局那样的农业保险管理机构,专门负责政策性农业保险的顶层设计、协调推动、监督管理和理论研究等事宜。该管理机构的具体职责可以有:(一)提出农业保险的发展目标、年度规划和中长期规划,并制定相关政策组织实施;(二)研发衣业保险产品,厘定衣业保险费率,制定核灾定损的方法、标准和程序等;(三)向财政部提交农业保险补贴的提议和方案,对参保衣户提供保费补贴;(四)对农业保险公司提供再保险支持,并监管其业务经营;(五)对保险公司开发的新险种进行初步审核,促进新险种;(六)负责搜集农业保险的相关数据和信息,组织相关理论和实务研究,为政策制定和产品研发提供依据;等等。各省也可以成立相应的分支机构,改变目前各省农业保险牵头管理机构不统一、从上到下管理不方便,或者不起作用的问题。2019年2月,人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》,明确指出组建中国农业再保险公司,完善农业再保险体系。该公司未来可以承担述一些职责。

明确农业保险的政策目标

政策性农业保险是国家为了实现特定的农业产业发展目标而设定的支农政策,本身要有明确的政策目标。

庹国柱和张峭(2018年)从理论研究角度提出我国农业保险的政策目标应有四个:第一,保障农业可持续发展,维护国家粮食安全;第二,促进农业现代化进程,保障农户收入稳定增长;第三,降低农业生产成本,增强中国农产品的国际竞争力;第四,助力脱贫攻坚。从实践角度来看,农业保险的政策目标应该紧密围绕中央政府和地方政府的农业产业发展目标来制定。2018年1月和8月,中共中央国务院分别发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》(一下简称“意见”)和《乡村振兴战略规划》(2018-2022)(以下简称“《规划》”)。《规划》第四篇提出了农业发展目标:加快农业现代化步伐,坚持质量兴农、品牌强农,深化农业供给侧结构性改革,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,推动农业发展质量变革、效率变革、动力变革,持续提高农业创新力、竞争力和全要素生产率,加快实现由农业大国向农业强国转变。在中共中央政治局第八次集体学习时,习近平同志提出,农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标。

因此,到2050年,实施乡村振兴战略将是我国“三农”工作的重点,未来我国农业保险的政策目标应对标乡村振兴战略,即应紧密围绕乡村振兴战略的总目标——“农业农村现代化”,落实“保证农业可持续发展和国家粮食安全”、“加快农业现代化步伐”、“促进农民收入稳定增长”、“培育新型农业经营主体”、“增强农产品国际竞争力”、“促进一二三产业融合发展”和“促进农业绿色发展”等乡村振兴战略的组成目标,制定我国农业保险的中长期发展规划,才能提高农业保险的政策目标与乡村振兴战略的契合度,农业保险才能充分发挥助力乡村振兴战略的最大效应。

科学评价农业保险的经营效果

保险公司不是慈善机构,经营任何业务追求利润无可厚非。但由于目前我国农业保险绝大多数是政策性保险,各级政府在诸多险种中单单愿意为农业保险买单80%的保费,是希望农业保险能够真正发挥转嫁农业生产风险的作用,实现稳定农业再生产、保障国家粮食安全等目标,而不是为了给保险公司充实“腰包”。因此,保险公司在评价农业保险经营效果时,需要进行换位思考,除了评价农业保险对保险公司带来的保费贡献和利润贡献外,还要反过来评价保险公司在多大程度上实现了对农业生产者的合同赔付责任和政府的农业保险政策目标。保险公司经营农业保险,如果只一味地追求自己的利润增长率,而忽视“最大买主”——政府的政策目标和被保险人——农户的保险体验,这就使农业保险偏离了设立的初衷,失去了可持续经营的最起码基础。

制定明确的市场竞争规则

目前,很多财险公司认为农业保险是为数不多的盈利险种,都愿意从农业保险市场中分得一杯羹。有些公司认为,我们公司偿付能力很充足,凭什么不让我们经营商业化运作的农业保险?农业保险不是商业性保险,”商业运作”也不是说任何一家保险公司都可以经营农业保险。为了避免农业保险市场主体过多,陷入无序竞争的被动局面,建议我国借鉴美国和加拿大农业保险市场主体不多的经营,明确农业保险市场应遵循湿度竞争的原则,实行市场准入审批制度,规定市场准入,竞争和退出的规则,规范市场竞争行为。

要明确农业保险适度竞争规则

【一、我国农业保险实行适度竞争原则的原因在于】

(一)农业保险经营难度较大,各国都实行严格的市场准入。农业保险对经办机构的资本实力、偿付能力、服务能力的要求远高于商业保险,各国都有政府成立国有保险公司专营农业保险或者授权商业性保险公司经营农业保险的做法。例如,美国政府授权联邦农作物保险公司对经营政策性农险的保险公司进行审批,2018年美国只有152,家保险公司可以经营联邦农作物保险;加拿大在每个省由一家国有保险公司专营农业保险;日本则由农业相互保险会社专营农业保险。(二)经营主体过多,过度竞争和恶性竞争对农业保险市场建设不利。虽然我国农业保险已经成为财险业第三大险种,但是总体规模并不大,经营主体太多,势必造成过度竞争和恶性竞争,影响农业保险的声誉,对行业发展不利。

【二、制定明确的市场准入,竞争及退出规则】

(一)尽快制定农业保险市场准入评价指标体系

在很多公司都想进入农险市场的情况下,地方政府及保险监管机构也很为难,让哪家公司经营,不让哪家公司经营,很难选择。一些地方政府想通过招标方式确定农业保险经办机构,但是又不知如何构建评标指标体系。因此,建议修改《农业保险条例》,并尽快出台农业保险经办机构市场准入的评标指标体系,使地方政府在遴选农业保险经办机构时有比较明确和规范的依据。

(二)尽快制定农业保险经办费用管理办法

针对农业保险经办费用持续攀升、经办机构担心违规不敢收取经办费用等问题,建议银保监会农险监管部门尽快出台农业保险经办费用管理办法,明确规定经办费用的支出对象、支出范围和支付标准,把经办费用合法合规化,既调动农业保险经办人员的积极性,也保证农业保险竞争的透明性、公平性和合规性。

(三)尽快制定农业保险市场退出规则

建立以合规经营和服务能力为核心的动态考评机制和综合指标体系,对考评发现不符合经营条件的、有违法违规操作行为的经办机构,依法采取责令整改、停业整顿或者吊销业务许可证等措施,确保经营主体提高服务水平,保证规范操作。同时,要依法赋予合规经营、服务能力较强的经办机构的农险经营权,地方政府不得擅自取消其经营农业保险格,或者通过行政手段更换经办机构,给予经办机构稳定的经营预期,调动经办机构的投入积极性,保证农业保险的持续稳定发展。

(四)解决好县级財政保费拖欠问題

目前,我国央、省级和市级财政农业保险保费补贴都下拨到县里,一些县因为财政资金紧张,存在拖欠各级财政保费补贴的现象,有些县还非常严重,建议财政部和各省财政厅高度重视这个问题,做一次专项检査,摸清楚县级财政到底拖欠了多少保费补贴,认真分析拖欠的原因是由于财力不足还是由于违规挪用,在此基础上制定相应的管理办法,着力解决基层政府保费拖欠问题。庹国柱(2018)建议改革现行财政补贴保险费的拨付方式,中央和省级资金不要再往下拨,由省级财政掌管,直接与公司结算,以此杜绝农业保险的财政补贴资金“跑冒滴漏”,让这些宝贵的财政资源发挥更好的作用和更高的效率。

优化差异化保费补贴比例

目前,我国主要按照东部和中西部对农业保险进行差异化保费补贴,以后应综合考虑各省、直辖市、自治区农业生产的重要性程度、经济发展水平和财政承担能力,实行差异化保费补贴。第一,加大对粮食主产区13个省份的保费补贴力度。13个粮食主产省份贡献了全国约75%的粮食产量和80%左右的商品粮,其粮食生产状况直接影响我国的粮食整体产能,在国家粮食安全中起到至关重要的作用,但这13个粮食大省也多是“经济弱省、财政穷省”,因此应该加大对粮食主产区的保费补贴力度。第二,在保障关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品补贴的基础上,调整保费补贴险种结构,逐步向粮食生产功能区和重要农产品生产保护区倾斜,提髙补贴政策的针对性,积极引导和促进结构调整,助力农业供给侧结构性改革实现。第三,提高对中西部经济欠发达地区的补贴比例。2017年6月,财政部发布的《粮食主产省农业大灾保险试点工作方案》规定,在省级财政至少补贴25%的基础上,中央财政对中西部地区补贴47.5%、对东部地区补贴45%。这个政策就体现了对粮食主产省和中西部欠发达地区的差异化补贴。

简化保费补貼的财政层级

针对地方财政尤其是县级财政保费补贴压力较大的问题,建议我国借鉴美国、加拿大、日本和法国等其他国家的普遍经验,对于关系国家粮食安全的重要农作物,应逐步减少或取消市县级财政的补贴比例,实施仅由中央财政和省级财政对农业保险进行补贴的做法。比较欣慰的是,在2018年8月28日三部委最新发布的《三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作方案》中,就取消了县级补贴。

构建多元化农险产品体系

目前,我国农业生产存在小农户和新型农业经营主体并存的“二元主体”格局,同时农险经营主体违规操作主要集中在不收农户20%的自缴保费方面,对此,建议设计“普惠性基本险+高保障附加险”的农业保险产品体系。

普惠性“基本险”保障水平较低,仅限于直接物化成本;政策目标是鼓励粮食生产,保障粮食安全;保险标的是关乎粮食安全的“重要农产品”;被保险人为全体“重要农产品”的生产者;保险费由中央财政全额补贴,直接拨款至经办保险公司。普惠性“基本险”不需要保险公司挨家挨户收取保费,提高了保费补贴的拨付效率,减少了补贴资金跑冒滴漏和违规操作的概率。

高保障“附加险”是有多个保障水平可供选择的完全成本保险或收入保险,农业生产者自己选择是否投保;政策目标是支持农业现代化发展,保障农业生产者收入稳定;被保险人主要针对新型农业经营主体,“小散户”也可以自愿购买;保险费由中央财政和省级财政按相应比例分担;保费补贴比例按照保障水平而定,保障水平越高,补贴比例越低。高保障“附加险”主要是为了满足农业生产者更高水平的保障需求。构建多层次农业保险大灾风险分散机騸目前,我国农业保险经营机构仅依靠企业层级的大灾风险准备金和再保险来应对大灾之年的巨额赔付,这显然是远远不够的。可以借鉴美国、加拿大、日本和法国的农业保险大灾风险分散制度,结合我国国情,构建由保险公司、省级政府、中央政府及金融市场构成的四层级农业保险大灾风险分散机制。