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农科院李越博士等:农业互助合作保险的国际经验与借鉴
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发布日期:2019-09-24

李越、张峭、王克为中国农业科学院农业信息研究所研究人员

互助合作制农业保险因契合农业生产、农村社会等制度优势,在多国农业保险领域均有广泛应用。相较于国际市场,我国农业互助合作保险仍有较大发展空间。

法日农业互助合作保险实践与经验

 

法国农业互助保险体系主要由互助保险社和互助保险公司构成,自下而上分为三个层级:位于最基层的农业互助保险社是直接面向农民的互助共济性民间组织,几乎遍布法国所有乡镇,通过防险和保险降低自然风险给农民带来的损失;位于中间层级的地区保险公司是一个完整的企业,主要依靠地方力量自主发展,一方面为农业互助保险社提供再保险,另一方面可独立开展业务,通过中央保险公司的再保险业务分散自身风险;位于农业保险体系最高层的是中央保险公司,主要负责制定经营方针,同时为地区保险公司提供再保险服务。

日本农业保险采取政府支持下的农业合作社保险制度,与法国模式不同的是,日本互助农业保险体系完全由合作组织构成。日本合作制农业保险体系同样分为三个层次:最基层的是村级(市、町、村)农业保险共济合作组织,即保险合作社,直接承办农业保险的原保险业务。合作社早期采用一村一社模式,后来为提高运行效率合并,目前每个合作社基本覆盖6个村级组织;其次,在县级(都、道、府、县)成立农业保险共济组合联合会,承担共济组合的再保险;最上层的是国家农业保险机关——全国农业保险协会,为县级共济组合联合会提供再保险,在全国范围内分散风险。

虽然法、日两国互助合作保险制度设计存在较大差异,但通过对比研究发现,作为世界范围内较成熟的农业互助保险典型模式,法、日两国农业互助保险体系有较多共同经验值得借鉴:

第一,以完善的法律体系规范农业互助保险实践。在法国,以《农业互助保险法》《农业指导法》“农业损害保证制度”《农业灾害救助法》为代表的一系列法律法规,明确农业互助保险社的运营机制、风险边界、组织机构以及政府对互助保险组织的税收优惠。在日本有诸如《农业灾害补偿法》,确立农业保险的基本运行模式。

第二,以再保险和巨灾风险基金机制增强农业保险体系的抗风险能力。法、日农业互助保险体系均包括基层组织、地区性中间组织及全国性农业保险组织三个层次,通过原保险和两次再保险构筑多重风险分散机制,增强相互保险体系的稳定性。两国均建立全国性农业风险基金,对互助保险机构无力承担的巨型自然灾害造成的损失给予补贴。

第三,政府给予互助保险社一定的优惠政策,在农民缴费环节给予较高的保费补贴。例如,法国对农业互助保险社的资本、保费收入和固定资产实行税收优惠政策,使农业互助保险社相对于商业保险公司的竞争力得以提升。另一方面,对农民所交保费给予50%~80%的补贴,提高农民参保积极性。

第四,强制险和自愿险相结合,体现较强的政策性。法、日两国均通过立法,对关乎国计民生和对农民收入影响较大的农作物(水稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪)等实行法定保险,其他作物(蔬菜、水果、花卉等)和饲养动物实行自愿投保。在日本作物种植中,政府要求具有一定经营规模的农户必须参加农业保险,称为当然加入,具体基准规模由各都道府县自行设定。

第五,互助保险社经营内容不局限于种、养两业,已延伸到非农业财产保险、农民寿险等领域。法国农业互助保险社采取“以险养险”的多元化经营策略,在农业生产保险之外经营其他农村保险品种分散风险、保持财务平衡。日本农业互助合作保险组织的业务范围也涉及综合性的农村保险,在早期阶段,商业性保险机构不能进入农村市场,所有农村保险项目均由互助合作组织独立垄断经营。

 

国外典型农业互助合作保险模式对中国的借鉴

 

 

法、日两国较成熟的农业互助保险模式对中国构建农业互助保险体系有较强的借鉴意义,但两国农业互助保险体系的成功均有其客观的社会历史条件,两国农业互助保险模式无法全盘复制到中国。

首先,法国农村人口占比较小,农业集约化程度较高,农业经营方式主要是中小型农场和合作社,中国则以小农经营为主,生产相对分散。实践中,法国第一大农业互助保险公司——安盟保险在中国市场并不成功的案例说明,将法国农业相互保险模式直接移植到中国会出现水土不服的现象。

其次,日本虽然也以农户小规模家庭经营为主,但日本农业互助保险的发展具有得天独厚的组织优势——农业协同工会。日本农协这一半官半民的组织贯通了从市町村、都道府直至中央政府整个渠道,几乎所有农民都参加一个或多个合作组织。日本农业互助保险在发展初期依托于农协发达的组织系统,随规模扩大逐步形成相对独立的保险系统。中国目前虽然有超过百万的农民专业合作社,但现阶段尚不具备发达严密的小农管理组织体系。

除法、日两国外,互助合作保险模式已被越来越多的国家采纳,成为其农业保险体系的重要组成部分。在欧洲民办公助的农业保险模式中,许多国家(如英国、德国、意大利等)均以合作制的相互保险社、相互保险公司为基础。例如,德国以小型互助合作保险为主,这种组织没有资本股份,成员间按比例支付损失份额。德国政府对互助合作保险予以扶持,如发放补贴、提供再保险,特大灾害赔偿由国家财政予以支持。

在美国和加拿大,政府逐渐放弃政策性农业保险模式,联邦农作物保险公司退出农业保险直接业务经营,只负责规则制订、稽核和监督,提供再保险和政策支持,保险业务则交由私营保险公司、保险互助合作组织等主体经营。在许多发展中国家,互助合作保险案例屡见不鲜。例如,孟加拉国由综合保险公司与合作组织的联合会在部分地区共同办理作物保险,农业部负责监督。各国农业互助保险虽形式各异,但在发展中均充分结合本国实际,农业互助合作保险没有标准模式和最佳模式,只有最适合的模式。

相较于法、日等国家农业互助合作保险的成熟模式,我国农业互助合作保险的发展尚处于起步阶段,差距和短板突出体现在以下方面:第一,从框架体系上看,我国农业互助合作保险模式在制度设计与组织体系上均未形成完整框架;第二,从覆盖规模上看,各类农业互助合作保险组织规模相对较小,大多局限于所在省、市,系统性风险较集中,影响互助保险效果的发挥;第三,从经营内容上看,现有农业互助合作保险组织的经营品种相对简单,多数合作保险组织业务内容只涉及种植、养殖相关保险,部分组织甚至只经营某一类产品的保险产品。

 

构建我国农业互助合作保险体系的设想

 

 

基于对国外互助合作保险成功经验的总结,结合我国农村社会、农业生产和农业保险发展现实情况,从健全和完善我国农业保险供给体系的角度,提出构建农业互助合作保险的制度构想和政策建议。

 

1  完善农业互助合作保险相关立法,保证农业互助合作保险组织健康发展

农业互助合作保险体系的构建,离不开配套法律制度的完善。尽管国家已从组织设立、运行、管理制度等方面规范农业互助保险合作组织,但现有法律法规未形成完整体系,且立法层次较低,多以“条例”“办法”形式存在。

为保障农业互助保险合作组织的健康运行与发展,相关法律法规需进一步细化,包括政府、组织和参保者具体责任、法定风险分散制度等。农业互助合作保险运行涉及一个复杂的系统,迫切需要上位法的规范以及农业法、金融法、合作组织法等各方面法律的协调配合。

值得注意的是,互助合作保险组织需从农民手中收缴保费、筹集保险基金,涉及资金的合法合规性及资金保管、运营的安全性问题。目前我国农民专业合作社、资金互助社的发展中出现过以合作社、互助社之名行非法集资之实的现象,也有合作社领办者捐款潜逃事件,其根本原因在于监管存在漏洞。互助合作保险组织的发展应加强资金监管,谨防互助合作保险组织“变质”。

 

2  加强与商业保险公司合作,形成优势互补、良性互动

从表面看,各类互助合作保险组织与商业保险公司存在一定的业务竞争关系,在基层市场份额一定的情况下,这种竞争关系尤为明显。但从更深层次看,两者在经营农业保险领域各有所长与局限,法国的互助合作农业保险实践说明,如果配合得益,两者可形成优势互补的良性互动局面。

作为直接面向农民的基层保险组织形式,互助合作保险组织的优势在于贴近农业生产经营者且参保者是利益共担的共同体,通过互保、互监、互检能有效降低农业保险中的道德风险和逆选择,其劣势在于缺乏专业技术支撑,且互助合作保险组织规模有一定限制,当组织边界扩展到较大范围时,其降低道德风险的机制逐渐失灵。

商业保险公司保险在产品开发、定损理赔、核算等方面具有专业技术优势。商业保险公司的劣势是在面向基层核灾定损时工作量大、人手少且道德风险高,影响其收益甚至导致亏损。互助合作制保险组织与商业保险公司的有效合作可实现优势互补,以互助合作的方式设立基层互助合作保险组织,由商业保险公司提供技术指导和再保险服务,形成良性互动。

从我国农业保险发展现状来看,加强互助合作保险组织与商业保险公司互动合作,建立“公司+互助合作组织”模式较适合我国互助合作农业保险发展。现阶段,我国基本形成以商业保险公司为主的农业保险供给体系,2014年全国共有农业保险乡(镇)级服务站2.3万个,村级服务点28万个,协保员近40万人,基本实现粮食生产大省有两家以上农业保险经营机构。互助合作农业保险体系的建立不是对原有体系的替代,而是实现两种农业保险供给方式的有机结合。

 

3  注重建立再保险、巨灾风险基金等多种风险分散机制

农业互助合作保险组织地域性较强,区域内系统性风险相对集中,需要合理的风险分散机制保证互助合作保险组织的持续、平稳运行。在具体机制设立上,法、日两国为我国提供了两种不同类型的风险再分散范本,即基于农协网络的互助合作保险联社模式和基于商业保险公司的再保险体系模式。

结合两者所长及我国具体国情,我国互助合作保险组织的巨灾风险防范体系可从如下方面着手:其一,构建多层次互助合作保险组织体系,形成内部分级再保险机制;其二,利用商业保险公司的再保险,将无力承担的风险进一步转嫁和分散;其三,合作组织内部应成立风险基金制度,防范大规模灾害对合作保险组织的冲击,国家级和省市两级应建立相应的巨灾风险基金,保障遭遇巨灾损失时农业合作保险组织的稳定、持续运营。

来源:李越、张峭、王克,农业互助合作保险的国际经验与借鉴,农业经济与管理,2016年第2期